国务院总理李克强近日签署国务院令，公布《行政区划管理条例》（以下简称《条例》），自 2019年1月1日起施行。这是继1952年政务院《关于处理行政区划变更事项的规定》、1985年国务院《关于行政区划管理的规定》之后，面向新时代，国务院出台的新管理条例，明确了行政区划是党领导人民依据宪法法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，指明了行政区划管理的原则与方针，细化了程序规定，优化了管理制度，提升了行政区划的科学性、规范性、有效性，成为新时代行政区划的管理纲领，在全国范围引起了广泛反响。华东师范大学林拓教授在本世纪初就倡议行政区划管理立法，着力开展中外行政区划法治研究，应邀参与了《条例》起草工作，依托国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）为《条例》作出了贡献。
正如习近平总书记2014年2月在北京考察工作时指出，“行政区划本身也是一种重要资源”。行政区划作为现代国家基础性的空间安排，国家建立及其转型往往引发行政区划的深度优化，也往往以法治化为重要先导。同时，行政区划融入公众生活的方方面面，不仅体现为身份证号码和籍贯等身份标识，也往往是日常生活工作的基盘乃至地方感的依托，行政区划紧密联结着国家、地方与个人，长期以来行政区划调整是社会公众关注的重要焦点。
1949年，中央人民政府内务部公布《关于统一行政区划变更权限的决定》。1952年，我国社会主义改造基本完成、社会主义建设即将全面开始之际，政务院出台了《关于处理行政区划变更事项的规定》；时隔33年后的1985年，城市改革全面展开，国务院出台了《关于行政区划管理的规定》；再隔33年后的2018年，党的十九大召开后的第一年、全面建成小康社会决胜期的关键时刻，国务院《行政区划管理条例》出台，标志着行政区划管理进入新的发展阶段。实际上，从新中国成立初年的《关于统一行政区划变更权限的决定》和《关于处理行政区划变更事项的规定》到改革初年的《关于行政区划管理的规定》，再到如今新时代以立法形式出台的新《条例》，这不仅是改革40年乃至新中国成立近70年实践经验的历史总结与提升，更是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引的行政区划改革重大成果，开启了新时代行政区划改革的里程碑。
《条例》最为核心的是，开宗明义指出“加强党的领导”，明确行政区划是党领导人民依据宪法法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
加强党的领导是由我国行政区划的首属性与内在特性双重决定的。中国特色社会主义最本质特征是中国共产党的领导，行政区划首要属性是政治性，加强党的领导是我国行政区划改革的必然要求。不仅如此，我国行政区划具有深刻的内在特性，自秦朝郡县制以来绵延相续，是中央权力在地方落实的基础，更是国家统一性的依托，已经成为中华民族内聚力的基本制度构架。不少县从设立至今相沿未改，举世罕见，很多历史地名是极为宝贵的历史遗产。当然，众所周知，历史上的国家权力并未真正深入广大基层和夯实广阔边疆，所谓皇权“不下县”也“不到边”；新中国成立尤其是改革开放以来，这一基本制度构架注入了全新的内涵，纵向到底、横向到边，全面建立并加强了党和国家与广大人民群众的血肉联系，强化了人民的主体性，激发了群众的创造性，行政区划进一步成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
基于此，加强党的领导，在行政区划管理领域具有更高更深刻的要求。行政区划管理应当“总体保持稳定”，并不是一般意义上的确保社会稳定，而是应该从中华民族伟大复兴这一党的伟大事业的战略高度加以深刻认识，行政区划总体保持稳定所长期形成的强大内聚力正是其中的重要基础；行政区划历史地名的保护，也不仅仅是通常意义上的文化保护，而是中华民族精神血脉的现代传承。不仅如此，行政区划优化应当在党统领全局的战略部署下展开，从而切实“加强顶层规划”；表面上看，行政区划调整是局部地域的实施，但实际上，不仅仅是从某一地域出发的考虑，而应当是在战略全局考量下结合具体地域实际的优化；行政区划体制往往在经济人口总量高势差的顶托下生发了升格的诉求，但实际上，倘若仅仅局限于某一方面，局部的盲目升格可能造成意外风险乃至更大范围的冲击，应当从体制顶层的综合谋划进行合理定位。同时，根据党中央的重大决策部署，以改革精神推动行政区划稳中求进的优化，完善配套措施；还应当维护国家统一、维护民族团结、服务和保障国家安全，不仅要以行政区划夯实边疆的治理基础，还要应对国际复杂环境、肩负历史使命对未来负责，充分体现“存在感”。
健全完善党领导行政区划的体制机制是今后改革的重大课题，尤为关键的是行政区划的重大改革、重大政策、重大调整要经过党中央研究；同时，根据《中国共产党地方委员会工作条例》关于讨论行政区划调整方案作为全委会职责的有关要求，加快健全地方党委全面领导行政区划调整的工作机制，有效确立党领导行政区划工作从中央到地方的制度机制。
与之一脉相承的是，《条例》以新发展理念为引领，以全面深化改革为动力，激发行政区划制度的“活力”。
《条例》将新发展理念融入其中，明确提出，行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固**五项原则，坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展四项方针，这是新时代行政区划管理的基本遵循。
新发展理念贯穿整个条例，囿于篇幅限制，这里集中讨论创新与协调理念的贯彻。就创新而言，遍布全国的新区开发区是改革发展的重要载体，但众多新区开发区并非行政区却又接近一级政府，有的就是准行政区，加之托管代管行政区的主流体制模式，不仅扰动了行政区划体系，而且相互间的体制摩擦束缚了发展活力。国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)提出，要“理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围”。《条例》直面现实问题，相当部分的新区开发区正是“依照法律、国家有关规定设立的地方人民政府的派出机关”，其变更等相关事项“由批准设立该派出机关的人民政府审批”，从而有助于理顺体制关系，这在第十条得以充分体现。
就协调而言，一是加强自身管理的协同，《关于行政区划管理的规定》《地名管理条例》《行政区域界线管理条例》是行政区划领域的三大法规，但彼此间缺少必要的衔接，《条例》着力健全管理的系统性与完整性；二是加强与相关标准的衔接，规定了设立市、市辖区，镇、街道的标准，并明确标准的制定机制(第十一条)；三是加强与地方发展全局及其他工作的衔接，明确要求县级以上政府要将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划，将行政区划管理工作经费纳入预算(第五条)；四是加强多部门之间的有机协同，改变民政部门单兵作战困局，“应当根据情况分别征求有关机构编制部门和本级人民政府的外事、发展改革、民族、财政、自然资源、住房城乡建设、城乡规划等有关部门的意见”(第十四条)。
《条例》极为突出的是，以全面依法治国为旨归，以重大现实问题为导向，优化行政区划管理的“秩序”。
秩序与活力是行政区划管理的一体两面，必须切实提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性。表面上看，《条例》重点完善包括行政区划变更申请、审批、备案等的程序制度，但实际上，这不仅是变更程序的科学安排，更是管理秩序的优化重塑，并呈现出从行政区划自身管理向政府治理逐层拓展的构建格局。
首先是行政区划要件的精细化管理，涵盖行政区划图(第十六条)、行政区划代码(第十七条)、行政区划管理信息系统(第十九条)行政区划变更信息公开(第十八条)、行政区划档案(第二十条)等。其中，行政区划图在不同部门的各自标示导致出现“正确的错误”，行政区划代码由标准部门认证却由国家民政部发布导致管理不畅等，反映出的是体制关系的某种缺憾，而精细化管理的实质是致力于体制管理秩序的优化。
其次是行政区划要素的精确化管理，行政区划的设立与撤销以及隶属关系、政区界线与政府驻地等的变更，影响广泛却各具特点，均要求准确把握不同变量关系，“行政区划的设立、撤销以及变更隶属关系或者行政区域界线时，应当考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等情况；变更人民政府驻地时，应当优化资源配置、便于提供公共服务；变更行政区划名称时，应当体现当地历史、文化和地理特征”(第三条)。精确化管理将有力促进空间管理秩序的优化。
不仅如此，《条例》充分明确了行政区划变更管理职权如何在统筹集中下精准化配置，进而优化政府治理。不同于其他政府事项，行政区划变更既涉及隶属关系、政府驻地、政区名称、行政边界等多种要素的互动关联，又涉及中央与地方、地方与基层等多重关系的复杂交织，并不是权力“统”与“放”的一般化问题，而是中央与地方治权的配置过程。这一难题早在新中国成立之初已经显现，1949年《关于统一行政区划变更权限的决定》就体现了破解难题的努力，直至1985年《关于行政区划管理的规定》也仅是作出框架性的规定，给此后的实践带来诸多困惑。同时，隔级决定抑或自主选择一直是行政区划变更的管理难题，过于倾向于前者，易于出现实情不明而导致误判等不足，但过于倾向于后者，又会滋生地方变更的随意性。例如，近年有些地方已经撤乡设镇、撤镇设街道乃至撤县设区，为了获取乡村振兴的政策红利，提出行政区划的逆向调整。为此，充分尊重并考量地方自主选择的隔级决定，不仅仅是遏制地方的变更冲动，也不仅仅是彼此间的相互协调，更是科学有效的规范引导与战略引领，这正是《条例》所隐含的重要取向之一。
实际上，《条例》准确把握行政区划不同要素的特质，在政府治理的事务管辖权(某特定事务由某部门管辖)和层级管辖权(特定事务由特定层级的部门管辖)的矩阵构架中，报全国人大批准，由国务院审批和国务院授权省、自治区、直辖市以及由省、自治区、直辖市审批的行政区划变更事项均具有明确界定，实现精准化配置，从而塑造了科学的管理秩序，对此，第六至十条作出了非常细致明确的规定。
当然，行政区划变更还需要系统严密的论证与评估，令人欣慰的是，专家学者和有识之士多年来呼吁的专家论证和风险评估等程序制度在《条例》中得以确立，第十三条关于申请变更材料明确要求提交“专家论证报告”和“风险评估报告”。可能在一些人看来，这仍然略显笼统，其实这是从程序制度的终端成果做出实质性的限定。近年，行政区划变更的专家论证制度以及变更前风险评估制度和变更后效果评估制度等已广泛实施，并逐步积累了日益丰富的经验。应该说，制度的成熟需要相当时间的完善，不可能毕其功于一役。《条例》第二十六条指出，“国务院民政部门可以依据本条例的规定，制定具体实施办法”，更多制度的更细致的具体规定有望在日后的“实施办法”中得以进一步完善。
应当重视的是，行政区划管理秩序优化必须以职权与职责的匹配为基础，为此，《条例》明确法律责任并强化违法必究，从公开的征求意见稿36条到正式颁发的27条，有所缩减，唯独法律责任部分大幅增加，惩治力度明显加大。对于行政区划管理来说，简单的权力下放确实易于诱发行政区划调整的地方冲动，而基于当下利益的变动，就一时而言，可能貌似合理，但从长远考量却难以称得上是行政区划的实质性优化，故而《条例》在权力下放的同时加强管理，建立备案制度和追责制度，实现放管结合，这是条例有效实施及秩序构建的关键保障。
《条例》之所以成为新时代行政区划改革的重大成果，究其根本，正在于坚持以人民为中心的发展，让行政区划改革更有“温度”。
在行政区划变更这一重点内容中，从变更论证要充分考虑人文历史与公共服务等的专门强调(第三条)到变更过程要风险评估与征求公众意见的硬性要求(第十三条)，再到变更之后要向社会公告的专项条款(第十八条)以及要求应当同有关民族的代表充分协商(第十四条)等，构成了保障公众权益与改善民生的法治链。仅以征求社会公众意见而言，今后要求以多种方式广泛、充分征求人大代表、政协委员、在职干部、离退休干部、工商企业、社会组织、居民群众等的意见，确保行政区划调整符合人民群众的意愿。
放眼世界，行政区划立法往往推进地方政府改革，法国众多地方政府改革、北欧自由市镇试验以及美国各州特别区设立等均与行政区划立法息息相关。可以说，《条例》将行政区划管理推向新的历史起点，我们对新时代的行政区划改革充满信心和期待！
