摘要：建设通州和雄安本质是不同空间尺度上的多中心战略，是检验城市规划理想的伟大试验，理论渊源悠久，但实践表现不一，实证研究显示，其成功取决于政府积极引导、精密的政策设计和长期如一的坚持。
本文载于人民论坛《国家治理》周刊，2017年第18期，作者：孙斌栋
http://www.rmlt.com.cn/2017/0522/475509.shtml
自从通州作为北京城市副中心开始建设后，赞成与质疑之声接踵而至。雄安新区正式提出后，更是众说纷纭。通州和雄安建设本质上是多中心空间战略实施，因而本文从理论渊源、实践总结和实证研究三个角度来审视多中心空间战略的特征和得失，以便为评价通州和雄安提供相对客观的依据，也希冀能对实践工作有所启示。
一、建设通州和雄安新区的本质是不同空间尺度上的多中心空间战略
中央相继推出的北京通州城市副中心和雄安新区发展决策，并不是孤立的。通州城市副中心和雄安新区的建设有一个共同点，在性质上都属于多中心空间战略，即在原有北京中心城市的基础上另辟空间发展新的增长极，也可以称为构造反磁力中心。其目的在于，分担和疏解北京原有的部分功能，以缓解北京目前高度集聚带来的城市不经济；同时，作为新的增长动力空间，有助于带动城市或区域增长，改善环京津贫困带状况，使京津冀成为我国新时期的经济增长龙头。
不同之处在于，通州是在北京市域范围内建设副中心城市，而雄安新区则是在京津冀城市群尺度上发展新的副中心城市。可以说，两者的本质是不同空间尺度上的多中心空间战略。因而，对于通州和雄安的得失评判，关键取决于多中心的城市和城市群空间结构是否具有更好的绩效，这是从中提炼出来的科学问题。
对一个政策的评价或科学问题的研究，至少需要三个层面的论证和检验，首先是该政策是否具有理论基础和符合逻辑；其次，以往历史实践表现如何；最后还要基于严谨的社会科学研究方法来证伪。
二、多中心空间战略具有丰富的理论基础
多中心空间战略是城市规划工作者的理想，在现代城市规划理论发展史中具有重要地位。欧洲具有悠久的多中心空间战略传统，多中心的思想渊源最初可以追溯到英国历史上的田园城市、卫星城及新城理论，其初衷是缓解伦敦工业革命后人口集聚带来的环境污染、交通拥堵、房价高企等城市病。PeterHall爵士为代表的多中心巨型城市区域论则是欧洲多中心空间战略的现代版，类似术语还包括“城市网络”、“多核心大都市区”、“多中心城市区域”等。
美国传统上则是以大都市的郊区化蔓延为主要特征，但近些年对于环境、能源问题的反思，使得一些规划有识之士开始提出精明增长、新城市主义主张，中心城市外围的边缘城市概念也被提出，拟与芝加哥学派齐名的人文经济地理学洛杉矶学派则以洛杉矶为原型提出了多中心大都市模式。可以说欧美发达国家在空间结构理论趋势上殊途同归，新的理论学说都体现了多中心空间思维，尽管有的是对现象的描述，有的是政策主张。
根据目前文献基础，多中心空间结构可能存在以下几个方面的好处。
首先，多中心空间结构有助于缓解大城市集聚带来的集聚不经济。几乎每个经济地理学家或经济学家都承认集聚经济的规律及其合理性，但集聚不是无限的。过度单中心集聚会带来交通拥堵、环境压力、地价成本上升过快等城市问题，甚至边际成本上升超过边际集聚经济效益增加，这时候城市规模已经不是最优了。而多中心结构因其相对均衡的城市规模分布具有降低集聚不经济的潜力。Fujita和Ogawa构建的理论模型显示，随着人口规模增加和单位通勤成本提高，形成多中心空间均衡的可能性将随之增大。不过，正像城市经济学家奥沙利文所表达的那样，单纯市场力量会使大城市规模错过最优化窗口，而达到无效率的规模最大化。个体选择是理性的，但从整体来看，又会产生非理性结果。因而，市场自身无法实现单中心向多中心的空间转型，政府克服市场不足，采取多中心空间战略有其合理性，也是必要的。多中心对于集聚不经济的降低可以至少从交通和地价两个角度来展开。多中心结构城市是否可以降低拥堵、提高交通效率，即使是在欧美文献里也结论不一，但基本可以肯定的一点是，多中心是否能够疏解交通拥堵受职住均衡的调节，只有职住均衡甚至多元功能融合的多中心结构也能提高交通效率。关于多中心对于地价的影响，理论上可以认为多个中心有助于降低中心区位的稀缺而降低城市平均地价，从而降低企业土地成本。
其次，多中心结构的城市或城市群可以获取规模互借效应，从而不会完全损失规模集聚效益。反对多中心战略的意见，主要是基于集聚经济损失的理由。但值得注意的是，多中心不是简单的低密度分散，而是分散的集中。尽管每个空间单元的集聚效益可能不及一个更大规模空间实体，但多中心结构下的空间单元由于地理临近，仍然可以凭借阿隆索（Alonso）所称谓的“规模互借（borrowedsize）”，在更大地理空间范围内实现经济的规模收益和集聚效应。具体表现为，大城市周边小城市可以因临近大城市的设施而受益，比如江苏昆山市因受益于临近上海的虹桥机场而不需自身拥有独立的机场设施。日新月异的互联网技术使得空间分离的空间单元可以凭借信息化力量进一步紧密联系在一起，空间虽然分离，但功能仍然一体。换句话说，集聚不只是传统观点的空间紧临，集聚效应可以在不同尺度上获取。
再次，多中心空间战略有助于均衡生产力布局，缩小地区间收入差距。欧盟的多中心战略目的之一即是促进地区经济增长均衡。
此外，也有文献认为，多中心空间战略有助于促进专业化分工协作。多中心空间结构下的不同空间单元，具有不同区位特征，可以满足不同产业和功能选址需求。
总结来说，多中心结构虽然可能丧失一部分集聚经济效应，但具有降低集聚不经济和凭借规模互借获取大尺度集聚效应的潜力，因而最终绩效如何取决于几种力量的平衡；多中心战略是对个体市场自发行为的纠正，因而政府作用不可或缺；多中心结构减少集聚不经济和获取规模互借报酬，要具备一定前提条件，受城市规模、发展阶段、地理空间尺度、功能联系、行业构成的异质性等因素影响，因而多中心结构的绩效还需要实践和实证研究检验。
三、多中心空间战略的实践表现不一，政府主导不可或缺
多中心战略作为一种规划思想，很早就得到应用，但实践效果参差不齐。卫星城、新城等最早在欧洲被应用于实践，但在英国只部分地起到对外来人口的“截流”作用，对中心城人口的疏散却未能产生预期的效果，而且新城 吸 引 力无 法 与 中 心 城 区抗衡，实际上沦为居住为主的卧城；法国新城发挥的作用则稍大一些。欧洲近些年持续推出具有多中心色彩的空间战略，从“欧洲空间发展远景（ESDP）”、“欧洲多中心巨型城市区域可持续发展管理项目”（POLYNET）、到“欧洲空间规划观察网络”（ESPON），目的是促进区域的一体化建设，缩小区域差距，其效果有待观察。
在亚洲，东京、首尔等城市虽然形态上具备了一定程度的多中心结构，但新城同样在功能上依附中心城而造成了长距离通勤。中国香港和新加坡的多中心格局可以认为较为典型和成功，但新城规模都偏小，政府的规划和严格、长期的执行是成功主要经验。
美国并没有政府主导的空间战略，但人口空间演化显示出明显规律，越来越多人口向大都市区集中。也正因如此，很多学者尤其是经济学家以此作为凭据认为集聚（即单中心）是合理趋势，分散（多中心）不符合市场经济规律。真实的情况是，尽管美国人口向都市区集中，但在都市区内部，却是从中心城向外围副中心城市、边缘城市分散，换句话说，是一个多中心化过程，以洛杉矶最为典型。这其实反映了市场经济发展成熟国家的城市发展规律。
中国自1990年代以来，为了缓解中心城区的拥挤，同时考虑到发展的需要，北上广深等国内主要大城市在总体规划中均提出建设多中心空间结构的目标。同时，全国范围内新城新区建设之风盛行。尽管新城、新区吸引了一部分人口和产业，但成效并不如预期乐观。个别新城新区甚至有沦为“空城”、“鬼城”的嫌疑，而中心城区摊大饼现象有增无减。
纵观世界各国实践历程，多中心理念作为城市规划工作者的理想，尽管理论上具有诸多优点，但在实践中的表现并不一致，这一方面增加了问题的复杂性，另一方面也迫切需要实证研究检验。但中国香港和新加坡成功经验以及不乏国家迁都成功做法再一次表明，多中心空间战略或反磁力中心建设，政府作用不可或缺。
四、实证研究显示多中心空间战略具有改善特大城市经济绩效的潜力
多中心战略的实践表现令我们发问，多中心会不会仅仅是理想的乌托邦？适度分散的发展理念能否在效率上满足城市的发展需求？如果多中心战略本身是科学的，又该怎样推进？回答这些问题，结束对多中心空间战略争议的可靠办法是展开严谨的实证研究，要对城市或城市群的整体绩效进行检验，而不是只看单一的新城或中心城市的发展表现。但由于数据获取困难以及这一问题所特有的经济绩效与空间结构之间的内生性难以克服，相关实证研究凤毛麟角，结论也不统一。空间结构的经济绩效还具有很强的地理空间尺度敏感性，需要在不同尺度下展开分析。
1、都市区尺度
Lee和Gorden在2007年的工作论文和Meijers和Burger在2010年的研究同样以美国大都市区作为样本，但结论不尽相同，多中心结构与城市人口和就业的增长无显著因果关系，但却对劳动生产率具有显著的正面影响。我们以全国200多个地级及以上城市为样本，分别以市区整体和都市区为研究地理单元，结果显示，控制了其他经济增长因素之后，多中心结构城市具有更高的劳动生产率；而且这一结论适用于较大规模的城市，而对于常住人口在100万以下的城市并不适用；调节效应分析显示，互联网普及可以增强多中心结构的经济绩效。经济绩效与交通成本和土地成本相关，我们对中国地级市市区的计量检验显示，多中心结构可以降低平均通勤时耗；多中心结构与城市平均地价也呈现显著负相关，但因果关系不确定。
2、市域尺度
这是我国独特的地理空间单元，尽管不是一个完全意义上的城市集聚体，但却是政策执行空间单元。我们对于全国地级及以上城市的计量分析结果与都市区结果截然相反，即单中心结构具有更高的劳动生产率，工具变量结果也支持这一结论。异质性分析显示，劳动力规模在100万以下的城市，单中心结构有利于提高劳动生产率；而劳动力规模在100万以上的城市，多中心结构具有更高的综合效益；不过，当城市劳动力规模达到280万以上，单中心又具有更好的经济绩效，后一结果尚不稳健。这其实反映了集聚经济与集聚不经济之间的博弈，小城市规模扩大，集聚经济超过集聚不经济，因而单中心绩效更好；而到了一定规模以上，当集聚不经济边际递增超过集聚经济，多中心结构绩效更佳；但当城市具备了很强的资源动员能力来降低集聚不经济，比如直辖市或省会城市可以通过建设地铁等城市快速轨道交通来缓解拥堵，集聚经济的最佳规模门槛可能又要提升了。
3、城市群尺度
从多中心-单中心视角检验城市群空间结构经济绩效的论文少之又少，对城市群的定义和样本选择不同，结论也不一致。我们按照相对严格标准界定了城市群概念，选择了我国相对比较成熟的十三个城市群为研究样本，从形态和功能两个维度对城市群多中心结构与经济绩效关系进行了系统的计量经济检验，结果显示，形态角度来看，大多数城市群空间结构在1980年代以来呈现多中心化的趋势，而且多中心的空间结构也有助于提高经济发展水平提高；从功能角度来看，除了珠三角、长三角和京津唐城市群已经表现出向多中心演变的趋势外，多数城市群呈现单中心的功能集聚特征，没有发现功能的多中心与经济绩效具有显著相关性。
五、结论与启示
1、通州城市副中心和雄安新区发展，是我国政府多中心空间战略的实践，是检验城市规划理想的伟大试验
多中心空间战略是城市规划的一个传统思想，更是城市规划者创造美好城市发展格局的理想。尽管其绩效还需要更加严谨的论证和研究，但无论是从理论根源还是审视实践表现，政府作用不可或缺。是凡成功的案例都是政府坚持所为，而失败者多是政府主导作用缺失。综观世界各国，也只有我国政府在经济发展过程中的积极表现，才可能担当起多中心战略的实施主体。同意赵燕菁教授的观点，要敢为天下先。通州城市副中心建设和雄安新区发展所积累的经验，无疑将对世界城市规划理论发展做出里程碑式贡献。
2、雄安新区不仅有助于缓解北京压力，还有助于促进京津冀均衡发展
我们的实证研究显示，与长三角地区核心城市对周边小城市具有正向溢出效应不同，京津冀地区存在大城市对小城市的经济增长抑制作用，新经济地理学称之为“集聚阴影”，亚行为此提出了“环京津贫困带”现象。改变京津冀地区差距，使阴影变为经济增长的阳光地带，需要核心城市正向溢出，而设立雄安新区则恰逢其实，不仅是实现北京功能溢出、缓解北京压力的重要举措，而且有助于带动区域增长，促进一体化，减少发展落差。
3、北京和上海的多中心战略的实施宜早不宜迟
多中心战略需要培育反磁力中心，当主中心城市大到一定规模，吸引力落差导致副中心发展举步维艰。今天的北京和上海都过了多中心战略的最佳时刻，现在是最后机会。无独有偶，建国前，北京有梁陈方案，上海有大上海都市计划，都是多中心的设想，当时如果能够落实，今天北京和上海空间发展不会这么被动。几十年后我们又回到多中心战略上来，其中的经验和教训值得深思。
4、既要坚持政府积极引导，又要尊重城市发展规律
个人行为主导的市场力量只会使城市规模过大，而达不到最佳规模。只有政府引领才能扭转集体非理性结果，这是多中心战略的本质。在中国特殊国情下，尤其需要政府发挥作用。因为今天的过度集聚并不是纯粹市场经济使然，行政等级力量导致的优质资源过度集中不可脱卸责任，解铃还须系铃人，需要政府出面疏解功能。另一方面，城市发展最终成功取决于市场力量，取决于企业和个人最后用脚投票。要尊重城市发展客观规律,只有模拟市场，经过周密的政策设计和持之以恒的贯彻实施，才有希望成功。而且，政府在前期完成历史使命后要适时退出，让市场发挥后续主导力量。但界定市场和政府边界异常困难，既是科学，也是艺术，就像林毅夫和张维迎两位教授争论无果一样。如何在通州和雄安建设中科学界定政府和市场分工是一个亟需深入研究的问题。
本文得到国家自然科学基金项目（41471139）、教育部人文社会科学重点研究基地基金（16JJD790012）、上海哲学社会科学规划课题（2014BCK003）的资助。
